Multi-Track Diplomacy: i mille volti della diplomazia.
Di Umberto Bonavita
La diplomazia può assumere molte forme. Le conversazioni che una volta erano limitate ad incontri ufficiali tra rappresentanti del governo ora avvengono in più forum.
In un momento di rivalità tra grandi potenze e diverse sfide alla sicurezza globale, la discussione informale può facilitare i passi avanti quando i canali diplomatici sono un’opzione inefficace o inesistente o quando funzionano ma trarrebbero vantaggio da nuove idee.
La diplomazia multitraccia o multilivello è un elemento sempre più importante del dialogo per affrontare le sfide globali.
Gli incontri non ufficiali spesso consentono di condividere prospettive diverse aprendo discussioni agli attori e alle organizzazioni della società civile. Questo, a sua volta, può aiutare ad ampliare la portata di una conversazione, facilitare una comunicazione più aperta e franca, fornire una comprensione più approfondita delle sfide politiche e offrire un forum per esplorare nuove idee che potenzialmente possono essere inserite nei negoziati ufficiali tra i rappresentanti dei governi.
Mentre la terminologia e l’idea di “tracce” o “binari” risalgono a circa 40 anni fa, c’è stata una lunga storia di dialogo informale a sostegno di discussioni e processi ufficiali. Ad esempio, nel 1967, i funzionari statunitensi e sovietici fecero progressi verso la negoziazione del Trattato di non proliferazione nucleare (TNP, firmato nel ‘68) durante un’escursione vicino al Lago di Ginevra, un’importante testimonianza del progresso possibile al di là degli incontri ufficiali.
Nel tentativo di trovare i migliori metodi per risolvere i conflitti, sono state identificate diversi tipi di diplomazia. Al giorno d’oggi termini come “diplomazia formale”, “Track One diplomacy”, “Track Two diplomacy” e la “Multi-Track diplomacy” sono comuni nel vocabolario per la risoluzione dei conflitti.
La Track One Diplomacy o Diplomazia Ufficiale ha una lunga tradizione le cui radici affondano nella remota storia dell’umanità. La diplomazia ufficiale è considerata come uno strumento di politica estera per l’instaurazione e lo sviluppo di contatti tra i governi di Stati diversi attraverso l’utilizzo di intermediari reciprocamente riconosciuti dalle rispettive parti. La caratteristica più importante che contraddistingue la diplomazia di Track One da tutte le altre forme di diplomazia è la sua applicazione formale a livello statale.
Segue un certo protocollo di cui ogni Stato è firmatario. È solitamente considerata il principale strumento di pacificazione della politica estera di uno Stato. È svolta da diplomatici, funzionari governativi di alto rango e capi di Stato e mira a influenzare le strutture del potere politico.
Tra i “players” di Track One sono inclusi anche le Nazioni Unite, il Vaticano e raggruppamenti economici e politici regionali come l’Unione Europea, la Lega Araba, l’Unione Africana (UA), l’Organizzazione degli Stati Americani (OSA) e molti altri.
I punti di forza di Track One sono sostanzialmente quattro. Innanzitutto, ha la capacità di usare il potere politico per influenzare la direzione dei negoziati e dei risultati. Questo potere potrebbe includere l’uso della minaccia della forza militare se una parte decidesse di andare contro i trattati internazionali. In secondo luogo, la Track One diplomacy ha la capacità di accedere a risorse materiali e finanziarie che danno elevata leva e flessibilità nelle negoziazioni.
In terzo luogo, può servirsi di una conoscenza approfondita sugli interessi delle parti a causa dell’uso di varie fonti di intelligence. Infine, i mediatori di Track One conoscendo le politiche estere dei propri Stati e di quelle delle parti in conflitto, riescono ad utilizzarle a proprio favore per raggiungere gli obiettivi prefissati.
Indipendentemente dai punti di forza di Track One, questa ha anche diversi punti deboli identificabili. La prima debolezza è che i suoi approcci alla risoluzione dei conflitti sono corrotti dal potere. Il potere statale può essere una responsabilità per una pace duratura, piuttosto che uno strumento di facilitazione. Il potere può sopprimere i problemi delle parti più deboli, minando così la sostenibilità di un accordo di pace.
In secondo luogo, le missioni diplomatiche, una risorsa per Track One, sono di solito interrotte al culmine dei conflitti tra Paesi, riducendo così la comunicazione proprio quando è più necessaria.
In terzo luogo, i funzionari non possono, ovviamente, agire contro il loro Paese di appartenenza e, di conseguenza, possono essere troppo rigidi o ritardare i negoziati attraverso le consultazioni con i loro leader in patria. Quarto punto debole e cruciale di Track One, la diplomazia è influenzata dai cicli elettorali.
Dunque, la diplomazia tradizionale è stata a lungo integrata da un’altra forma di diplomazia chiamata Track Two Diplomacy o Diplomazia Parallela.
Questa viene definita come l’interazione non ufficiale e informale tra membri di gruppi o nazioni avversarie che mirano a sviluppare strategie, influenzare l’opinione pubblica, organizzare risorse umane e materiali in modi che potrebbero aiutare a risolvere il loro conflitto.
La Track Two Diplomacy non è un sostituto della Track One, ma compensa i vincoli imposti ai leader dalle aspettative psicologiche del loro popolo. Più importante, la Track Two ha lo scopo di fornire un ponte o integrare i negoziati ufficiali.
Il West Africa Network for Peacebuilding (WANEP), ad esempio, è un’organizzazione da Track Two e molte altre. In questo percorso sono incluse anche altre organizzazioni professionali senza un chiaro programma di risoluzione dei conflitti come: Medici Senza Frontiere (MSF), la Croce Rossa, Oxfam Novib e altre organizzazioni per lo sviluppo.
La Track Two Diplomacy presenta dei punti di forza. In primo luogo, i protagonisti della Track Two non sono inibiti da politici o poteri costituzionali; pertanto, possono esprimere i propri punti di vista su questioni che possono direttamente influenzare le loro comunità e famiglie.
In secondo luogo, i negoziatori non hanno paura di perdere collegi elettorali perché sono i collegi elettorali. In terzo luogo, la Track Two potenzia socialmente, economicamente e politicamente gruppi privati del diritto di voto, dando loro una piattaforma da cui partire, possono esprimere le loro opinioni su come la pace può essere raggiunta nelle loro comunità o nazioni.
Il quarto punto di forza è la sua efficacia sia nella fase pre che post-conflitto; è dunque uno strumento molto efficace per la prevenzione dei conflitti violenti e la costruzione della pace postbellica.
Quinto, la Track Two coinvolge la gente comune e la leadership locale che sono a stretto contatto con il problema o conflitto. Sesto, non è influenzata dai cicli elettorali.
Indipendentemente dai suoi vantaggi, anche questa forma di diplomazia ha diversi punti deboli. Il primo punto debole è che i partecipanti alla Track Two hanno una limitata capacità di influenzare la politica estera e le strutture di potere a causa della loro mancanza di potere politico. In secondo luogo, gli interventi di questa forma di diplomazia possono richiedere troppo tempo per produrre risultati.
Terzo, ha una capacità limitata di influenzare il cambiamento nella fase bellica di un conflitto. Quarto, i partecipanti raramente dispongono delle risorse necessarie per un effetto leva sostenuto durante i negoziati e per l’attuazione degli accordi. In quinto luogo, la Track Two non è efficace nei regimi autoritari dove i leader non accettano consigli dai rappresentanti di livello inferiore. Sesto, a causa della loro mancanza di potere politico, nella maggior parte dei casi gli attori coinvolti non devono rendere conto al pubblico di decisioni sbagliate.
Settimo, a causa della molteplicità di attori e/o organizzazioni di Track Two, è nota la loro mancanza di coordinamento.
Questi due tipi di diplomazie non coprono l’intera gamma di peacemaking che si trova negli attuali campi bellici. Inoltre, entrambe le tracce, a causa dei loro limiti, lasciano alcune lacune nell’attività di costruzione della pace.
La diplomazia “multi-traccia” o “multi livello” è un modo concettuale per vedere il processo di costruzione della pace internazionale come un sistema vivente. Riguarda la rete di attività interconnesse, individui, istituzioni e comunità che operano insieme per un obiettivo comune: un mondo in pace.
La Multi-Track Diplomacy è un’espansione del paradigma “Track One, Track Two” che ha definito il campo della risoluzione dei conflitti durante l’ultimo decennio.
L’espressione “diplomazia multi-traccia”, incorpora tutti gli aspetti della mediazione, dal lavoro di base dei privati cittadini alle riunioni di alto livello dei capi di Stato. La diplomazia “Multi-Track” ideata dall’IMTD (Institute for Multi-Track Diplomacy) utilizza tutti i livelli della società per determinare i bisogni e facilitare la comunicazione tra le parti.
Le Tracks passano così da due a nove, in questo modo si può assicurare che le decisioni del governo siano eseguite e attuate correttamente. Questa fertilizzazione incrociata dei settori ufficiali e non governativi della società consente un vero cambiamento.
Nessuna Tracks è più importante dell’altra e nessuna è indipendente dalle altre. Ogni Track ha le proprie risorse, valori e approcci, ma dal momento che sono tutte collegate, possono operare in modo più efficace quando sono coordinate.
Track Three riguarda il mondo degli affari, con il suo potenziale per costruire la pace attraverso il commercio. La comunità imprenditoriale tradizionale è competitiva, conservatrice e orientata al profitto. Ma ultimamente ha riconosciuto che le attività di pacificazione possono creare ambienti più stabili per le imprese e ciò si traduce anche in sicurezza per i propri dipendenti e per gli investimenti.
I problemi per la comunità imprenditoriale spesso includono la responsabilità ambientale e la responsabilità sociale per i paesi in cui opera: come bilanciare la redditività con la responsabilità.
Track Four include tutti i tentativi da parte di privati cittadini di costruire la pace. Ciò potrebbe avvenire attraverso la diplomazia dei cittadini (programmi di scambio), organizzazioni di volontariato e programmi di sviluppo, gruppi di difesa o di interessi speciali, gruppi di interesse professionali e organizzazioni per la costruzione della democrazia.
Questa pista include spesso una vasta gamma di ONG, locali e internazionali. Questi attori hanno un’enorme conoscenza di ciò che accade sul campo, anche se spesso hanno difficoltà a trovare collegamenti con il resto del sistema di peacebuilding.
Track Five include la ricerca, i dipartimenti accademici, gli istituti di ricerca e gruppi di riflessione e formazione, il trasferimento di competenze professionali quali: mediazione, negoziazione, risoluzione dei conflitti. Riguarda anche il campo dell’istruzione, dalla scuola materna al dottorato di ricerca.
Uno dei problemi di questa Track è come produrre e trasferire informazioni rilevanti per l’uso pratico nei conflitti.
Spesso le organizzazioni in Track Six sono orientate su un argomento specifico, come Amnesty International e Human Rights Watch per quanto riguarda giustizia e diritti umani.
Track Seven include gli sforzi delle comunità religiose per la pace, dai piccoli gruppi ecclesiali alle comunità religiose più grandi di diverse denominazioni.
In molti luoghi, anche in modo capillare, sono coinvolti in processi di riconciliazione con un impegno a lungo termine e sono dunque molto ben posizionati come contatti e confidenti delle parti in conflitto.
Della Track Eight fanno parte le organizzazioni, come le fondazioni, che forniscono il sostegno finanziario per molte delle attività che si svolgono sulle altre Tracks, il che è un problema persistente.
Molte organizzazioni di finanziamento cercano risultati misurabili entro un periodo di tempo limitato (i cicli di finanziamento tipici sono di 2-3 anni). Questi cicli non sono abbastanza duraturi per molti processi di costruzione della pace.
Nella Track Nine avviene la formazione dell’opinione pubblica attraverso TV, radio, stampa, ecc. Il pubblico viene informato e coinvolto in questioni di conflitto e pace.
Uno dei problemi legati a questo campo è che i media preferiscono le “cattive notizie” alle “buone notizie”.
Un esempio di Multi-Track Peacebuilding sono i negoziati segreti di Oslo tra l’OLP (Organizzazione per la Liberazione della Palestina) (Track One) e il governo israeliano (Track One). All’avvio di questo processo c’è stata la collaborazione tra privati cittadini (Track Four), Ron Pundak e Yair Hirschfeld, con FAFO (Norwegian Institute for Applied Social Science) (Track Five). A loro volta avevano stretti contatti con il Ministero degli Esteri norvegese che era in contatto con il Dipartimento di Stato degli Stati Uniti (entrambi Track One). Poiché i contatti sono stati facilitati dalla FAFO, le parti hanno potuto negare di avere contatti ufficiali e fare progressi in un modo che non era ritenuto possibile con la diplomazia ufficiale (solo Track One).
Le brevi linee di comunicazione tra il ministero degli Esteri norvegese e le diverse ONG hanno reso il coinvolgimento della Norvegia un notevole successo negli sforzi di costruzione della pace. È un ottimo esempio di diplomazia multi-traccia.
Naturalmente, a seconda delle circostanze di un particolare conflitto, diverse piste possono essere coinvolte nello sforzo di peacebuilding. In alcuni conflitti, possono essere dei religiosi (Track Seven) a fungere da intermediari tra le parti in conflitto, quando altre terze parti non hanno la possibilità di svolgere questo ruolo. Un esempio risale al 1990, quando la Comunità cattolica di Sant’Egidio riuscì a stabilire un dialogo tra i belligeranti in Mozambico e dopo numerosi incontri, anche nella sede della Comunità, e negoziazioni ottennero la firma di un accordo formale di pace nel 1992.
La Multi-Track Diplomacy utilizza un approccio olistico e partecipativo per valutare le variabili chiave nei conflitti profondi e nei contesti postbellici. Si concentra sull’identificazione e la comprensione delle cause del conflitto all’interno di una nazione. Promuove l’abbattimento degli stereotipi e di altre barriere alla pace fornendo ai gruppi in conflitto diverse competenze: trasformare la vista/percezione dell’avversario, sviluppare la comprensione reciproca tra le parti in conflitto, costruire la fiducia tra gli avversari, conciliare le divergenze del passato, la negoziazione e creare consapevolezza culturale.
Mentre il mondo della politica continua ad affrontare sfide nuove e in continua evoluzione, anche gli approcci diplomatici cambieranno e si espanderanno. I dialoghi informali e le relazioni non ufficiali sono sempre più importanti, fornendo percorsi aggiuntivi per impegnarsi e sviluppare soluzioni alle preoccupazioni globali. Di fronte a tensioni geopolitiche di lunga data e persistenti, comprese quelle tra Stati Uniti e Cina e tra Stati Uniti e Russia, la diplomazia non ufficiale può offrire opportunità di dialogo e risoluzione dei problemi, anche quando i rapporti diplomatici ufficiali sono tesi o interrotti.
A causa dell’attuale isolamento dei russi in così tanti settori, fornire spazi in cui le persone possano connettersi nonostante lo scontro armato sottostante, è diventato ancora più importante per la risoluzione del conflitto. Come ha mostrato Oslo, le interazioni non ufficiali all’interno di questi spazi possono aiutare a costruire e rafforzare le relazioni e, così facendo, costituire la base per la futura riconciliazione. Di fronte al tipo di spargimento di sangue visto in Ucraina, è necessario provare tutti gli strumenti a disposizione. Ciò consentirà la costruzione di relazioni che umanizzano gli impatti dei conflitti e potranno portare alla riduzione dell’escalation e alla risoluzione dei conflitti.
